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论国有文化资产管理体制改革

  • 发布时间:2009-08-20
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  • 作者:暂无
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当今世界已经进入全球化、信息化和文化与经济一体化时代,文化产业是国际公认的21世纪最有发展前途的“朝阳产业”或“未来取向产业”,对于促进传统产业转型升级,提升综合国力和区域竞争力具有特殊意义,其发展水平已成为衡量一个国家或地区综合实力的重要标志。国有文化资产管理体制改革是文化体制改革中的一项核心内容和基础性工作。探索建立市场经济条件下新的国有文化资产管理模式,是深化文化体制改革的关键所在。

目前国有文化资产管理中存在的主要矛盾和问题

近年来,在经济社会快速发展的同时,文化产业发展取得了显著成就。党和政府对进一步繁荣发展文化事业和文化产业高度重视,对文化建设的投入不断加大,文化体制改革稳步推进,文化产业在国民经济中的比重不断提高,国有文化资产大幅度增加,经营管理体制改革进一步深化,为文化产业的跨越式发展奠定了很好的基础。但是,由于文化体制改革相对滞后,制约文化发展的深层次矛盾依然突出。

国有文化资产条块分割、多部门管理。目前国有文化资产从属于文化、广播电视、新闻出版等多个部门分散管理,部门与部门之间相互独立,互不相通,难以形成规模化经营和集约化管理,也难以构建一个较好的融资平台,限制了投资商资金的投入。

国有文化资产运营效率低下。由于国有文化资产出资人缺位,国有资产无人负责,国有资产保值增值无人承担责任。企业经营管理者拥有对国有资产的使用权,在所有者缺位、监督不力的情况下,企业经营者的目标与所有者目标发生冲突时,经营者会为企业目标而放弃所有者目标,为了局部利益或个人利益而牺牲国家利益,有时甚至发生“放牛娃”将“牛”卖掉的行为。

管办不分。政府主管部门不仅负责制定文化政策和市场监管,行使“管文化”的职能,还直接投资举办各类文化企事业单位,承担“办文化”的职能,形成了严重的管办不分状况。管办不分其实就是政企不分、政资不分,即文化企业不自主经营,不自负盈亏,企业既没有自我约束机制,也没有自我成长机制。政府“既当裁判员,又当运动员”,造成文化市场竞争不公平,市场秩序被扰乱,不便于统一管理。

缺乏分类管理。对公益性文化事业和经营性文化产业没有进行分类界定和指导,造成文化资源配置效率低下,使部分政府文化资源和大量社会文化资源处于闲置和浪费状态。

文化企业缺少活力。由于国有文化单位事企不分、机制不活,文化产业赖以生存和发展的微观基础—文化企业不规范,竞争力弱,影响文化企业做大做强。

文化市场体系不健全。文化市场监管政出多门、多头执法,公平竞争的市场环境和规范的市场秩序尚未建立起来。

人才缺乏。既懂文化又善经营的人才严重不足。

可见,只有深化文化体制改革,创新国有文化资产管理体制,才能解放和发展文化生产力。

对国有文化资产管理体制的探索

如何实现文化资产社会效益与经济效益的平衡,是文化产业长期思考的问题。新加坡政府在报业领域的管理模式较好解决了这个问题。新加坡《报章与印务馆法令》规定,报业公司的股票分为管理股和普通股,管理股占总股份的1%,只能发给那些获得批准的新加坡公民或机构,在重大决策中,每份管理股拥有200股的表决权,政府可通过选择性地发给某些股东管理股而对报业控股施加控制。政府不干预报社日常编务,管理股票不能做资产抵押,也不可卖给普通股票持有人或在股票市场上出售。管理股的设立在所有权方面保证了政府对传媒的控制。报纸总编辑人选必须获得新闻及艺术部长批准。该法令旨在维护新加坡国家利益,确保报纸不被用来颠覆国家或毒害读者;如果报纸管理层可以确保不受外国势力的操纵,就可以自行对报纸实行商业运作。因此,报业控股在实现社会效益地同时,也能作为一个上市公司,追求经济效益以回报股东。

在国内,按照党的十六大提出的“积极发展文化事业和文化产业”,“经营性文化产业单位要创新体制,转换机制,面向市场,壮大实力”的要求,在推进经营性文化资产的市场化、企业化改革中,各地都探索出了许多有益的经验。从国家文化产业改革试点城市的改革经验来看,目前主要有三种模式。

一是以重庆市、深圳市为代表的国有文化资产管理改革模式。它们是在整合全市国有文化资产的基础上,成立了市文化资产经营管理有限责任公司,该公司为政府出资组建并授权经营的国有独资公司,代表政府对市级新闻出版、广播电视、文化系统企事业单位的国有资产履行出资人职责,享受出资人权益,负责对所属国有文化资产的监管、投资方向的调控、重大投融资计划的审定、目标任务完成情况的考核等。这一改革模式有利于整合文化资源,发挥国有文化资产的主导作用,实现文化产业的规模化、集约化经营。

二是以南京市、广州市为代表的国有文化资产管理改革模式。它们根据现有文化产业发展的格局,为扩大各文化行业尤其是重点行业的发展规模并提高其发展质量,推动其集约化经营、集团化发展,在国有资产监管部门的授权下,遵照不同文化行业的特点,组建了像广电、报业、出版、新华书店等若干个文化产业集团,形成了新型的国有文化资产监管运营体系。通过建立新型的国有文化资产监管运营体系,一方面,有利于优化资源配置,促进资产、技术、人才等要素的合理组合,促进集约经营,形成规模优势;另一方面,有利于加快政府职能转变,推进管办分离、政企分开和政事分开。

三是以上海市为代表的国有文化资产管理改革模式。为了加强对国有文化资产的监督管理,促进国有文化资产的保值增值,200448,由上海市委宣传部和市国资委、市财政局、市发展改革委员会等单位组成的上海市文化领域国有资产监督管理领导小组宣布成立。与此同时,上海宣传系统国有资产监督管理工作办公室也挂牌运行。国有资产监督管理工作办公室作为文化系统国有资产监管的具体办事机构,负责对全市国有文化资产运营情况进行监督和考核,促进国有文化资产的保值增值。这一改革模式有利于理顺政府与企业的委托经营关系,实现政企分开,使政府与文化企业都能各司其职、各负其责。

国有文化资产管理经营体制改革的基本思路

从以上国有文化资产改革的三种模式来看,虽然改革形式有所不同,但它们的最大共同点,都是为了推进国有文化资产的市场化、企业化运营,基本目标都是要最大限度地发挥国有文化资产的保值增值能力,尽快做强做大国有文化资产。要充分发挥文化产业在国民经济发展中的推动作用,就必须在抓好公益性文化事业发展的同时,积极推动国有经营性文化资产的市场化、企业化改革,尽快培育符合市场经济要求、具有较强竞争力的现代文化产业市场主体和投融资主体。

加快国有文化资产的市场化、企业化改革,首先必须明确改革的基本任务:一是要落实国有文化资产监管运营的责任。建立国家所有权委托代理体制,形成一个对国有经营性文化资产都可以追溯产权责任的体制和机制,把产权责任落到实处。二是要结合国家文化事业、产业发展的需要,整合文化资产、资源,进行战略性调整,使政府从直接管理众多的国有企业转变为监管和运营国有资产。三是政府要设立出资人机构。这个机构要和公共管理职能分开,受政府委托,集中统一行使国家所有权,使行使公共权力的部门不再承担出资人职责。四是国家所有权和企业经营权要分离。出资人机构受政府委托拥有产权,并行使出资人权利,履行出资人职责。文化事业单位经过转制后,拥有法人财产权,在公司治理的框架下,自主经营,自负盈亏,成为独立的市场主体。出资人机构不再越权干预,不直接参与具体经营,从而形成所有权与经营权分离、责权利明确、各行其职的局面,保证国有文化资产保值增值。

根据上述改革任务,结合文化产业发展的特点,国有文化资产的市场化、企业化运作,应借鉴重庆、深圳的改革模式,在整合国有经营性文化资产的基础上,成立国有文化资产经营管理有限责任公司,公司为政府出资组建并授权经营的国有独资企业,代表政府对新闻出版、广播电视、文化系统企事业单位的国有资产履行出资人职责,享受出资人权益。公司主要从事文化产业项目的投资建设和经营管理,包括项目投资和管理、项目建设后的资产收益管理、产权监管、资产运作等。

国有文化资产经营管理有限责任公司成立后,就形成了政府与国有文化资产经营管理公司两个层次的产权关系,即政府与国有文化资产经营管理公司之间的产权委托经营关系,国有文化资产经营管理公司与其所属成员单位之间的投资经营与资产使用关系,由此形成“三级管理”的新机制,即政府—资产运营机构——实体企业经营“三级管理”体制,实现管理的“三大转变”,即对国有文化资产管理从实物形态管理为主向以价值形态管理为主转变,从静态凝固的管理向动态流动的管理转变,从行政权和所有权合一的条条管理向分层次的专司管理转变。

国有资产授权经营

从各地成功探索可以看到,国有资产授权经营已经成为国有文化资产管理体制改革的重要途径。

1992年国家国有资产管理局、国家计委、国家体改委和国务院经贸办联合下发的《国家试点企业集团国有资产授权经营的实施办法》对授权经营定义为:“国有资产授权经营是指由国有资产管理部门将企业集团中紧密层企业的国有资产统一授权给核心企业经营和管理,建立核心企业与紧密层企业之间的产权纽带,增强集团凝聚力,使紧密层企业成为核心企业的全资子公司或控股子公司,发挥整体优势”。

国有资产授权经营的积极作用。

1.在政府(授权者)和被授权企业的关系上,明确了被授权企业的权利和责任,有利于维护被授权企业的主体地位和政府对被授权企业的出资人约束。

2.在被授权企业和其子公司的关系上,明确了被授权企业完全行使出资人权利,有利于实现子公司层面上的政资分开、出资人到位。

3.在被授权企业的转投资能力上,明确了被授权企业为国家授权投资的机构,进而可以依据公司法设立全资公司,有利于被授权企业灵活地投资,实现其经营发展战略。

国有文化资产作为国有资产的重要组成部分,是繁荣和发展文化事业和文化产业的物质基础和经济支撑,是解放和发展文化生产力的重要条件。对国有文化资产的授权经营,除了确立各级国资部门为授权主体、国有资产授权经营公司为国有资产出资人代表、完善国有资产授权经营公司的法律实现机制外,还应加强对国有文化资产的监管。

财政部与中宣部、文化部、广电总局、新闻出版总署于20079月共同研究印发了《关于在文化体制改革中加强国有文化资产管理的通知》。通知指出,要加强重大国有文化资产变动事项的审查把关,严格规范和履行国有文化资产管理的审批程序。国有文化企事业单位要遵守国家现行有关国有资产管理的法律法规,建立健全资产管理机构和规章制度。同时,经营性文化事业单位转制为企业,必须严格遵守中央有关文化体制改革的规定和政策,认真做好资产清查、资产评估等基础工作,资产变动事项经文化行政主管部门审核同意后,报同级财政部门审批,并按有关规定办理。国有文化企业开展投融资活动,必须按照有关规定做好资产评估工作,评估结果须报同级财政或国资部门备案或进行合规性审核;变更国有资产产权、国有股权,改变国有资产使用方向等事项,须报经同级财政或国资部门审批后,按照有关程序办理;凡涉及前述重大国有文化资产变动事项,须经同级党委宣传部门同意。

 

参考文献:

1.任俊英.论国有文化资产管理体制改革.河南师范大学学报,2007.9

2.马双.我国国有文化资产管理模式浅析.消费导刊,2008.2

3.佚名.文化体制改革中要加强国有文化资产管理.财政部网站,2008-06-25