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中国城市棚户区改造工程综述

  • 发布时间:2017-07-18
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  5月24日国务院常务会议上,国务院总理李克强听取了棚户区改造工作汇报,确定后三年棚改目标任务。会议认为,棚户区改造是体现以人民为中心发展思想的重大民生工程,是推动新型城镇化的重要举措。近年来棚改工作取得显著成绩,既改善了民生,也带动了有效投资消费和去库存。下一步,针对棚改推进难度加大、配套建设滞后、融资困难等问题,要落实各项支持政策和地方责任,加大督查力度,管好用好棚改专项资金,完善水电气热路和教育、医疗等配套设施,提高入住率,在商品住房库存量大、市场房源充足的市县,进一步提高货币化安置比例,以改革创新的举措、坚持不懈的韧劲啃下“硬骨头”。

  本文通过对我国城市棚户区改造历程和改造整体状况进行详细的阐述,及时梳理和总结已有的成功经验,认识棚改过程中的问题和不足,推动城市棚户区改造顺利进行。

 

  一、中国城市棚户区改造的历程

  城市棚户区主要是指城市范围内或者周边、人均居住面积小、建筑使用年限比较久、住房安全质量较差、公共服务设施不完善、抵御地震灾害能力差等的低收入群体聚集区域。

  城市棚户区改造是我国政府为改善居民居住条件推出的一项民生工程。通过对危旧住房、道路交通、生活服务设施的改造,改善居民的居住条件和城市环境,完善城市功能,提升城市形象,提高城市竞争力。

  我国城市棚户区的改造经历了漫长的历程,不同阶段的城市棚户区改造呈现出不同的特点。

  (一)第一阶段的基本情况和特点(1949 至1978年) 

  从新中国成立到改革开放之前,是城市棚户区改造的第一阶段。首先,这一时期主要是在那些经济条件较好的大城市对部分已经无法居住的棚户区进行改造。其次,这一时期的城市棚户区改造具有“社会主义实践性”。建国初期我国对城市棚户区改造不仅仅是空间改造,更是为了体现社会主义制度的优越性,城市棚户区改造在新生的人民政权眼里被赋予一种社会实践意义。再次,城市棚户区改造具有“单位制”性。建国后,随着国家制定了第一个五年计划,且优先发展重工业,国家在城市郊区或城乡结合部创建各种大中型厂矿企业,并在这些郊区或城乡结合部修建了职工宿舍,“单位制” 也以棚户区改造为契机得到了推广和巩固。

  ( 二)第二阶段的基本情况和特点(1979 至2004年)

  从1979 到2004年是城市棚户区的第二阶段。首先,这一时期,原国有企业的住房福利分配开始向市场转化,商品房的概念渐渐深入人心,一部分经济条件较好城市棚户区居民为了改善住房条件,开始主动购买商品房,通过这种形式离开棚户区。其次,这一时期的城市棚户区改造具有“单位制”制约性。单位体制内部的高度集中,个体与外界交流较少,适应能力较为缓慢,出现了居民抵制改造的情况。再次,城市棚户区改造出现不当举措。由于城市棚户区改造处在不断深化和探索的过程之中,管理体制存在明显的缺陷和不足,改造过程中出现了一些不当的举措,为以后的改造工作留下了许多隐患,也影响了城市的长远发展。

  (三)第三阶段的基本情况和特点(2005 年至今)

  从2005 年开始,我国相继在东北三省展开了大规模的棚户区改造,随后城市棚户区改造在全国范围内展开,成为中国历史上一项巨大的民生工程。这一阶段政府对城市棚户区改造的内涵理解更加科学,在遵循城市发展规律的基础上,尽可能集经济、社会、环境效益为一体。同时,城市棚户区改造规划更加合理。这一阶段的城市棚户区改造以科学发展观为指导,根据城市当地的社会经济发展水平,合理制定改造目标和任务,科学规划,分步实施,积极推进。

 

  二、中国城市棚户区改造的整体状况

  (一)中国城市棚户区改造的现状

  自2005年起,我国开始有计划、大规模地实施城市棚户区改造工程。从2008年起,为应对国际金融危机,国家决定实施保障性安居工程,城市棚户区改造取得了积极进展。2008年-2012年期间,我国共改造各类棚户区1260万户。2013年至2017年五年改造城市棚户区800万户,其中,2013年改造232万户。截至2014年年底,棚户区改造工程已经累计改造各类棚户区住房2080万套,数以千万的棚户区居民居住条件得到了根本改善。2017年5月召开的国务院常务会议上,明确实施2018年到2020年3年棚改攻坚计划,再改造各类棚户区1500万套,兑现改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村的承诺。

  (二)中国城市棚户区改造的典型模式

  我国从2005 年以后,开始了大规模的棚户区改造,由于全国各个城市发展不平衡,具体情况也不同,因此,在具体改造和运作过程逐渐形成了棚户区改造的典型模式。

  1.推动资源枯竭型城市转型的阜新模式

  阜新市充分利用棚户区改造的契机,以土地置换为依托,促使产业结构优化升级,改变过去单一的依赖煤炭产业的经济发展模式,吸引了先进的农业产业化企业,促进现代农业与服务业全面发展,同时还大力扶持科技密集型产业,发展了一些劳动密集型企业,培植旅游、服务等第三产业。阜新市以棚户区改造为切入点,为资源枯竭型城市的转型探索了一条全新的发展道路。

  2.以健全住房保障为先导的长沙模式

  长沙市在探索和推进住房保障安居工程的过程中,形成了“一健”“三改”的模式,即健全住房保障体系,改革制度、改造房屋、改善环境。

目前,长沙市建立了住房保障市、区、街道、社区四级工作的网络体系,进一步扩大住房保障范围,争取构建全方位、多层次的城市住房保障制度。

  3.变商业开发为政府主导的哈尔滨模式

  哈尔滨市政府对棚户区改造进行了合理规划,经过测算后制定详细的拆迁政策:选择回迁安置的居民可以事先选好面积户型,在拆迁面积以内的实行“拆一还一”;如果选择异地安置或其他地方的保障性住房,不仅可以得到相应的补贴,还可以得到一定的优惠。

  4.历史文化保护传承导向下的包头北梁模式

  包头市北梁在棚户区改造过程中,将老城改造与历史文化保护传承相结合,从保护人文的角度尽可能地延续老城风貌,以保护和传承历史文化为导向,突出城市特色,充分挖掘老城的文化底蕴,实现历史资源增值,拓展老城空间,促进老城可持续发展。

  5.城市综合治理导向下的成都模式

  成都的棚户区改造是将棚改与危旧房改造、旧城更新、新区开发以及历史文化建筑保护相结合的城市综合治理,有效利用各种资源,实现了政府、市场、居民共赢,同时统筹了民生改造、城市建设和历史文化保护等整治事业,全面解决城市建设问题,打造了宜居城市,提升了城市综合竞争力。

  (三)中国城市棚户区改造的主要做法

  1.坚持系统的改造理念

  城市棚户区改造是一项民生工程,也是提升城镇化水平、促进经济社会和谐发展的重大举措。因此在工程实施上,应坚持系统的改造理念,不仅要重视改善居民的住房条件,还要将棚户区改造与土地资源规划、城市功能完善、城市环境改善和民生改善结合起来,推动城市更好的发展。

  2.科学制定改造规划

  城市棚户区改造规划要以科学发展观为指导,以改善居民的住房条件作为出发点和落脚点,结合形势发展和实际情况,充分考虑各方面条件,既要符合棚户区改造的总体要求,又要符合本市的实际,体现自身特色。此外,也要做好改造工作的环节规划。棚户区改造设计的各个工作环节都应详细规划,只有这样,才能在实际操作过程中减少失误。

  3.发挥各方主体作用

  首先,政府要加强引导。城市棚户区改造是一项复杂的系统工程,涉及政治、经济、文化、社会的方方面面,政府必须要加强引导,统一认识。其次,居民要积极参与。政府要大力宣传,让居民充分认识到棚改造福于民的事实,居民为了维护切身利益,积极主动配合棚户区改造工作。第三,开发商要规范建设。开发商要树立强烈的社会责任感,在获取利润的条件下,严格按照项目规划执行,保证房屋质量达到国家标准,确保棚户区改造工程质量安全。

  4.拓宽融资渠道

  城市棚户区改造需要大量的资金,尤其是后期建设,若资金断链,将影响棚户改造效果,因此要多渠道筹集资金。政府可以通过财政补助、加强银行信贷支持、扩大金融债券投资、鼓励民间资本参与、加大企业改造资金等多种方式,切实加大对棚户区改造的资金投入,保证棚户区改造工程顺利实施。

  5.加强工程监督和管理

  政府部门应加强对工程质量的监督和管理,完善建设工程质量政府监管体系,健全建设工程质量政府监管机制,加强对棚改各类资金使用的监管和审计,通过加强对工程的监督和管理,确保工程质量,让居民住的安心、住的满意,将棚改这项民生工程落到实处。

 

  三、中国城市棚户区改造的评述

  自2005年辽宁棚户区改造全面实施以来,中国各地都在探索和实践棚户区改造,取得了一系列举世瞩目的成果,积累了一些成功的经验,但也存在一些问题。

  (一)中国城市棚户区改造取得的成果

  城市棚户区改造表明我国政府对人民负责的决心,取得了一些积极成果。

  经济建设方面:改善了居民居住环境,提高居民生活质量;完善了基础设施建设,缓解交通拥堵,方便了居民出行;带动建材、化工、家装相关产业的消费,促进城市经济发展;提升城市形象,完善城市功能,推动了新型城市化建设。

  政治建设方面:加强了社会公共管理,转变了政府职能;推动了法治建设,创造了公平、公正、公开的法治环境;发挥了基层党组织的战斗堡垒作用,增强了党的创造力、凝聚力、战斗力;践行了党和政府的群众路线,发扬社会主义民主,坚持了人民的主体地位。

  文化建设方面:构建了社区共同体文化维系力;构建了中华优秀传统文化传承体系,推动中华文化繁荣兴盛;创造了一系列思想精深、艺术精湛、制作精良的优秀文化产品,塑造了社区文化品牌,凝聚了社区文化精神;弘扬了“一方有难,八方支援”的中华民族传统美德。

  社会建设方面:增加了就业岗位,妥善解决了棚户区居民就业难问题;建立健全了社会保障体系,维护了社会公平和正义;妥善处理了人民内部纠纷,切实维护社会稳定,推动了社会主义和谐社会的建设。

  生态文明建方面:促进了城市绿色发展、可持续发展,使城市环境质量和城市生态系统逐步的得到改善;促进人与自然和谐共生。

  (二)中国城市棚户区改造存在的问题

  城市棚户区改造是一项全国性的大规模民生工程,涉及到政府、企事业单位、拆迁户等多方利益,因此,在具体实施过程中还存在着很多问题和困境。如,改造规划缺乏对功能结构的整体考虑,片面注重经济效益;资金落实难,审批程序复杂,影响棚户区改造进程;棚户区政策落实不到位,腐败现象时有发生;居民安置困难,社交网络遭到破坏;忽视后期管理,违背棚改项目初衷。这些问题大大降低了棚改的实际效益。

  总之,我国城市棚户区改造经历了漫长的历史过程,积累了大量的经验,取得了一系列举世瞩目的成果,改善了居民生存条件,促进了社会公平与和谐,推动我国经济社会又好又快发展。但由于城市棚户区改造还处于期探索中,研究刚刚起步,因此,在改造中存在一些问题和困惑,及时梳理和总结已有的成功经验,深刻认识棚改过程中的问题和不足,促使以后的棚改实践更加科学合理。(崔彩林)

(摘自 《山西青年2017年第1期)