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深圳城市更新:城市建设的创新

  • 发布时间:2017-07-18
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  伴随着城市的快速发展,土地资源紧缺已成为制约深圳进一步发展的瓶颈,由于历史原因,在深圳存在着不少旧工业区、商业区、住宅区、城中村以及旧屋村等,既影响了城市美观形象,又占用了城市进一步拓展的空间。因此,城市更新是深圳可持续发展的必由之路。

  城市更新制度创新

  城市更新不同于以往的城市建设方式,通过新增用地的出让来进行土地开发和建设,而是在存量土地上二次开发。拆迁谈判、拆迁补偿、开发强度确定、公共设施安排等是城市更新面临的主要问题。上述问题中各种利益交织,平衡难度较大,如没有一套完善的政策体系和操作办法难以引导和规范市场行为。

  深圳经过多年摸索,并借鉴国内外成功经验,创新性形成了符合深圳实际的城市更新办法。

  (一)建章立制

  先后出台了《深圳市城市更新办法》和《深圳市城市更新办法细则》,形成了城市更新政策的两大核心,以此为核心,短短五年时间出台了有关法规、政策、技术标准等各个层面的政策。

  (二)明确分工,政府、各业主、市场合力推动

  政府通过在城市更新中政策指引和服务,让企业发挥市场资源配置的主观能动性,以政府搭台、企业唱戏的方式共同推动城市更新。

  (三)多种模式并举

  城市更新包括了综合整治、功能改变和拆除重建。在实施过程中根据条件成熟程度采取多种方式并举。

  (四)公益优先,以城市更新单元实现利益共享

  深圳城市更新最大的特点就是公益优先的原则,强调在更新单元内必须优先安排公共配套设施,在此基础上通过容积率转移、奖励等措施实现利益共享。

  (五)规划统筹探索存量土地的规划管理手段

  深圳在城市更新实践中建立了城市更新单元规划制度,把它作为指导城市更新项目的规划依据,也成为存量土地二次开发的管理手段。

  (六)政策联动,以城市更新促进土地管理制度改革

  城市更新要有效推动,与土地政策的支撑密不可分。而城市更新政策体系中也创造性地实现了规划和土地政策并进,使规划和土地政策相辅相成,在土地出让方式,地价差异化标准,地价与容积率联动等方面进行了政策创新。

  管理方式创新

  深圳城市更新面临的复杂问题也使原有的管理方式难以适应,而管理方式的创新成为适应新的形势必由之举。深圳城市更新管理部门创造性提出了“政府引导、市场运作”原则,政府制定规则,主要发挥引导和服务作用,市场主体与原权利人协商合作,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,改变以往政府主导,市场被动参与的模式。深圳出台了城市更新办法管理措施后,以政策为导向,机制为依托,引导社会力量,有序推动了城市更新在全市范围内开展,取得较好的效果。在总结城市更新取得已有成绩的基础上,2015年9月,深圳市政府决定在罗湖区开展城市更新工作改革试点,“罗湖试改”两年期限,进一步下放审批权限,减少审批环节,加快项目推进速度。管理方式的创新,进一步提高了工作效率,调动了市场参与城市更新的热情。2017年03月28日,罗湖区六大城市更新项目集中举行开工仪式。六大项目建成后,将为罗湖区新增约150万平方米的产业空间,以及保障性住房(20150平方米)、公共配套设施(29120平方米)、公立小学、新增公交车首末站、地下公共充电站等一批基础设施和公共配套。

  更新单元利益共享的机制创新

  为了保障市政基础设施以及公共服务设施的落实,深圳市城市更新创新性提出了“公益优先以城市更新单元实现利益共享的原则”。目前,深圳城市更新已经建立起了行之有效的运行模式,在土地利益共享机制方面,政府主要保障城市规划落实和公共配套的落地,推动土地集约利用;市场主体参与存量土地开发建设,分享土地增值收益;权利主体获得新的物业安置或货币补偿,共享增值收益;原农村集体经济组织实现转型发展。

  数据显示,截至2016年6月,已批的城市更新规划中落实了中小学90所、幼儿196所、医院3家、社康中心164家(总建筑面积11.87万平方米)、公交首末站107个(总建筑面积34.25万平方米)及其他一大批公益设施,切实促进了全市的公共设施均等化。

  具体来看,深圳蔡屋围更新案例,着力改善片区人居环境、提升公共服务设施水平,通过建设超高层建筑群、标志性公共服务建筑以及高品质公共开放空间,重塑城市门户形象,打造现代化国际化创新型城市示范区。其有效地改善了蔡屋围人居环境,创造了一个全球性的金融标志,整个罗湖区的金融形象也因此大幅改善。

  东海莲塘项目的更新规划主要突出体现了“公益优先”的原则,在公共配套方面做出了较大的贡献。项目无偿向政府移交22396平方米用地,土地贡献率高达52.8%,其中将原法定图则规划的24班小学扩建为30班,教育设施用地规模扩大到12174.3平方米;贡献10221.7平方米的市政道路用地,同时配建了一处公交首末站;配建26480平方米的保障性住房和3200平方米的公共配套设施。东海莲塘项目更新范围内的公共设施用地面积超过建设用地面积,这在全市的城市更新项目中可谓首屈一指,项目建成后,将全面提升莲塘片区的公共配套服务。

  在保证公共利益的前提下,更新政策也通过相关的技术标准兼顾更新实施主体的利益。东海莲塘项目规划区容积率就是按照《深圳市城市规划标准与准则》和《深圳市城市更新单元规划容积率审查技术指引(试行)》等相关技术规范,通过对用地所处的建设用地密度分区、地块周边道路情况、地块周边地铁站点等级及覆盖情况、土地贡献情况等因素进行容积率核算和修正,保证容积率测算的科学性、规范性。

  城市更新的创新也是城市建设的创新,城市更新的成功实践对于解决城市空间资源紧缺、促进经济社会转型、重塑空间形态、提高土地利用效率、完善城市功能结构、优先落实城市基础设施和公共服务设施具有重要和深远的意义。(黄玉)

  (摘自 敖贵新 2017-05-19)